Türkiye jeolojik yapısı itibariyle genç bir ülke olup gelişimini halâ sürdürmektedir. Bu nedenle fay hatlarının yoğun bulunduğu ülkemiz, deprem kuşağında yer almaktadır. Bu bilimsel gerçeklik karşısında idareye, depremin meydana getirdiği zararları önlemek ve daha sonrasında da oluşan zararları gidermek için çok önemli görevler düşmektedir.
İdare kamu hizmeti görevlerini yerine getirirken verdiği zarardan idare hukuku gereğince sorumludur. İdarenin bu sorumlulukları kusur sorumluluğu ve kusursuz sorumluluk olarak ikiye ayrılır. Deprem dolayısı ile idarenin kusursuz sorumluluğu olsa da bu yazıda idarenin hizmet kusurundan dolayı sorumluluğu incelenecektir.
Kusur Sorumluluğu
İdarenin amacı kamu hizmetini gerçekleştirmektir. İdare kamu hizmetini gerçekleştirirken hizmetin olması gerektiği gibi yapılmamasında kaynaklı meydana gelen zararlardan sorumluluğu, kusur sorumluluğudur. İdarenin kusur sorumluluğu türleri şu şekildedir:
- İdare, görevli olduğu bir kamu hizmetinde hareketsiz kalması durumunda “hizmetin hiç işlememesi” nedeniyle sorumludur.
- İdare, kamu hizmetinin gereklerine göre olağan karşılanmayacak bir şekilde yavaş davranmış ve bunun sonucunda da bir zarar doğmuşsa “hizmetin geç işlemesi” nedeniyle sorumludur.
- İdare, kamu hizmetlerinde kendisinden beklenen dikkat ve özenin gösterilmemesinden kaynaklı bir zarar meydana gelmesi durumunda “hizmetin kötü işlemesi” nedeniyle sorumludur.
İdare, bu sorumlulukları çerçevesinde meydana gelen zararları tazmin etme yükümlülüğü altındadır. Burada altının çizilmesi gereken husus; meydana gelen zararın idarenin eyleminden veya ihmalinden kaynaklanması gerektiğidir. Bu nedenle her somut olayda kusur araştırması yapılmalıdır. Aksi halde idarenin kusurlu olduğundan bahsedilemeyecektir.
İdarenin sorumluluklarını ortadan kaldıran veya azaltan durumları da incelemek gerekir. Bunlar mücbir sebep, zarara uğrayan kişinin kusuru ve üçüncü kişinin kusurudur.
Konumuzla ilgisi olduğundan, mücbir sebebi ayrıca incelemek gerekmektedir. Hangi durumlarda mücbir sebep söz konusu olur ve her mücbir sebep durumunda idarenin sorumluluğu ortadan kalkar mı sorusunun cevaplanması gerekmektedir.
Mücbir Sebep (Force Majeure)
“Öngörülemez” ve “önlenemez” olaylar olarak tanımlanan mücbir sebep irade dışı gerçekleşen olağanüstü olaylardır. Doğal, sosyal, hukuki veya insan kaynaklı olabilmektedir. Mücbir sebep, irade dışı gerçekleştiği için meydana gelen zarar idarenin doğrudan veya dolaylı olarak bir eyleminden kaynaklanmaz. Bu nedenle ilk bakışta idarenin kusurlu sorumluluğunu ortadan kaldırdığı düşünülebilir. Örneğin aşırı yağışın olmadığı bir bölgede sel felaketi mücbir sebeptir. Deprem de irade dışı gerçekleşen olay olup bir mücbir sebeptir. Ancak burada dikkat edilmesi gereken husus şudur ki; olağanüstü bir olayın aynı yerde sıklıkla gerçekleşmesi öngörülemez olmasını ortadan kaldırır. Dolayısıyla şartlar oluştuğunda idareye mücbir sebep nedeniyle kusur yüklenebilecektir.
Burada yazının odak noktası depremin Türkiye için ne derece mücbir sebep olduğu, öngörülemez ve zararları engellenemez olup olmadığı ve dolayısı ile idarenin sorumluğunu azaltan bir sebep olup olmadığıdır.
Türkiye’nin yakın tarihinde çok fazla can ve mal kayıplarının yaşandığı büyük depremler olmuştur. Gelişen teknoloji ve bilimsel araştırmalar sonucunda, Türkiye’nin bir deprem kuşağı ülkesi olduğu saptanmıştır. AFAD tarafından güncellenen ve 1 Ocak 2019 tarihinde yürürlüğe giren Türkiye Deprem Tehlike Haritasının gösterdiği diri fay hatları ile hangi bölgelerde deprem olacağı öngörülebilmektedir. Ancak söz konusu harita deprem risk haritası değildir. Zira deprem risk haritası bölgelerdeki yerleşim yeri ve nüfusa göre depremin getireceği hasarları da gösteren haritadır.1
Türkiye’de gerçekleşen ve gerçekleşecek olan depremler için artık öngörülemeyen ve önlenemeyen bir olay olduğunu iddia etmek büyük oranda mümkün değildir. Özellikle yukarda bahsettiğimiz Türkiye Deprem Tehlike Haritasında riskli olarak belirtilen yerler için bir bilgisizlikten ve beklenmeyen durumdan bahsedilemez. İdare, bu yönde en yoğun riskli bölgeleri önceliğe alarak zararları önleme yükümlülüğü altındadır. Aksi halde doğrudan hizmet kusurundan kaynaklı sorumluluğu doğacaktır.
Bu konuya ilişkin 3194 sayılı İmar Kanunu 21. ve 32. maddelerinde yapı ruhsatına ve ruhsatı alınmadan yapılan yapılara ilişkin belediye ve valiliklerin görevleri düzenlenmiştir. Yine anılan kanunun 39. Maddesi yıkılacak derecede tehlikeli yapılarda belediye ve valiliklere düşen görevler düzenlenmiştir. Dolayısı ile binalara mevzuata aykırı şekilde ruhsat verilmesi ve yıkılması gerek binaların yıkılmaması görevlerinin yerine getirilmemesi durumunda açıkça hizmet kusuru vardır.
7269 Sayılı Umumi Hayata Müessir Afetler Dolayısıyla Alınacak Tedbirlerle Yapılacak Yardımlara Dair Kanunun 3. Maddesi de şöyledir:
İkinci maddeye göre ilan edilen afet bölgelerinde yeniden yapılacak, değiştirilecek, büyütülecek veya esaslı tamir görecek resmi ve özel bütün yapıların tabi olacağı teknik şartlar, Bayındırlık Bakanlığının mütalaası da alınarak İmar ve İskan Bakanlığınca hazırlanacak bir yönetmelikle tespit olunur.
Belediye hudutları ve varsa mücavir sahalar dahilinde ilgili belediyeler, bunun dışında kalan yerlerde vali ve kaymakamlar bu yönetmelik esaslarının uygulanmasını sağlamakla yükümlüdürler.
Yönetmelik esaslarına aykırı olan yapılar hakkında; yukarda belirtilen merciler tarafından sahiplerine tebligat yapılarak, en çok 3 aylık süre içinde hatanın ve tehlikeli durumun giderilmesi bildirilir.
Verilen süre içinde sahiplerince ıslah edilmeyen bina veya bina kısımları belediye hudutları ve mücavir saha dahilinde belediye encümenlerince diğer yerlerde ise il veya ilçe idare kurullarınca, yıkma parası yıkıntı malzemesinden karşılanmak, yetmemesi halinde kalan kısmı afetler fonundan tamamlanmak üzere yıktırılır.
İmar ve İskan Bakanlığı bu konuda gerekli kontrol ve denetime yetkilidir.
Türkiye Bina Deprem Yönetmeliği madde 1:
Bu Yönetmeliğin amacı; yeniden yapılacak, değiştirilecek, büyütülecek resmi ve özel tüm binaların ve bina türü yapıların tamamının veya bölümlerinin deprem etkisi altında tasarımı ve yapımı ile mevcut binaların deprem etkisi altındaki performanslarının değerlendirilmesi ve güçlendirilmesi için gerekli kuralları ve minimum koşulları belirlemektir.” Yönetmeliğin eki olarak düzenlenen Deprem Etkisi Altında Binaların Tasarımı İçin Esaslar’ın 1.1.1 maddesi :“Bu Yönetmelik hükümleri, yeni yapılacak binaların deprem etkisi altında tasarımı ile mevcut binaların değerlendirilmesi ve güçlendirme tasarımı için uygulanır.” 1.1.2.:“Bu Yönetmelik hükümleri, deprem etkisi altında yerinde dökme ve ön üretimli betonarme, çelik, hafif çelik, yığma ve ahşap malzemeden yapılan binaların deprem etkisi altında tasarımı için uygulanır.” 1.1.3: “ Deprem etkisi altında yüksek binaların tasarımı için özel kurallar Bölüm 13’te tanımlanmıştır.” 1.1.4.:“ Deprem etkisi altında yalıtımlı binaların tasarımı için özel kurallar Bölüm 14’ te tanımlanmıştır”. 1.1.5: “Deprem etkisi altında mevcut binaların değerlendirilmesi ve güçlendirilmesi için özel kurallar Bölüm 15’te tanımlanmıştır.
Görüldüğü üzere düzenlenen kanun ve yönetmeliklerle idarenin yapıları denetleme ve düzenleme ve sonrasında yapıları iyileştirme görevleri ve yetkileri düzenlenmiştir. Denetleme ve düzenleme görevine aykırı davranan idare depremden doğan hasarlardan da hizmet kusuru nedeniyle sorumlu olacaktır.
Danıştay’ın idarenin deprem nedeniyle sorumluluğuna ilişkin önemli bir kararı şu şekildedir2:
Bir idari işlem veya bir idari sözleşmenin uygulanması durumunda olmayan, idarenin her türlü faaliyetlerinden veya hareketsiz kalmasından, araçlarının kullanımından, taşınır ve taşınmaz mallarının veya tesislerinin yönetiminden dolayı oluşan zararları idari eylem sonucu oluşan zarar ve buna yol açan eylemi de sonuç olarak idari eylem kavramı içerisinde düşünmek gerekmektedir.
Deprem nedeniyle oluştuğu ileri sürülen zararların tazmini istemiyle açılan bu davada, yapının üzerinde bulunduğu zeminin özelliği, zemin durumuna göre depreme dayanıklılığının kontrolü, yapı kullanma izni bulunup bulunmadığı, imar planları ve inşaat ruhsatlarının hangi idarelerce yapıldığı ve verildiği, yapıların imar açısından denetlenmesi, afete uğramış ve uğrayabilecek bölgeler ile yapı ve ikamet için yasaklanmış afet bölgelerinin tespit ve ilan edilip edilmediği, afet bölgelerinde yapılacak yapılarla ilgili kuralları, yapı tekniklerini, projelendirme esaslarını, ülkenin deprem haritalarını hazırlamak konusunda idarelerin üzerlerine düşen görev ve yetkileri yerine getirip getirmediği, denetim ve kontrol görevlerini yapıp yapmadığı hususları ayrı ayrı irdelenmeli ve idarece gerekli önlemlerin alınıp alınmadığı belirlenmeli ve bunun sonucuna göre; idarenin belli bir hareket tarzı izleyip izlemediği veya hareketsiz kalıp kalmadığı ortaya konulmalıdır. Olaya bu açıdan bakınca yukarıda yapılan belirleme sonucu olayda idarelerin hareketsizliği söz konusu olmakla öğretide de kabul edildiği gibi idarenin bu hareketsizliğinin olumsuz eylem olarak kabulü gerekmektedir.
Mücbir sebep, sezilemeyen ve karşı konulamayan bir olayı ifade eder. Bu sebep, zararı idareye yüklenebilir olmaktan çıkaran ve zararla idari faaliyet arasındaki illiyet bağını kesen dış bir etken olarak doğal, toplumsal veya hukuki bir olaydan kaynaklanabilir. Sezilememezlik, karşı konulamamazlık, kusursuzluk ve gerçeklik halleri mücbir sebebin ayırt edici öğelerini oluşturmaktadır.
Deprem kuşağında yer alan bölgede, deprem gerçeğinin bir veri alınması suretiyle yerleşmelerle ilgili alanların belirlenmesi, bu alanlardaki yapılaşmaya ilişkin kararların alınması, uygulanması ve denetlenmesiyle ilgili idari faaliyetlerin bütünündeki olumsuzluklardan oluşan idarenin olumsuz eyleminin bulunması durumunda, depremin mücbir sebep olarak değerlendirilerek zararla illiyet bağını kestiğini kabule olanak bulunmamaktadır. Bu durumda, Mahkemece uğranıldığı ileri sürülen zararın oluşumunda idarenin hizmet kusuru bulunup bulunmadığının değerlendirilmesi sonucu bir karar verilmesi gerekirken depremin mücbir sebep kabul edilerek zararla idari faaliyet arasındaki nedensellik bağının ortadan kalktığı gerekçesiyle davanın reddi yolundaki kararda isabet görülmemiştir.
Bu konu hakkında Anayasa Mahkemesine bireysel başvuru sonucu mahkemenin vermiş olduğu bir karar da şöyledir3:
Anayasa’nın 17. maddesinde güvence altına alınan yaşam hakkı, Anayasa’nın 5. maddesiyle birlikte değerlendirildiğinde devlete negatif ödevler yanında pozitif ödevler de yükler (Serpil Kerimoğlu ve diğerleri, B. No: 2012/752, 17/9/2013, § 50). Bu konuda öncelikle pozitif yükümlülükler kapsamında devletin yetki alanında bulunan tüm bireylerin yaşam hakkını kamu görevlilerinin, diğer bireylerin ve hatta kişinin kendi eylemlerinden kaynaklanabilecek risklere karşı koruma ödevi bulunduğunu belirtmek gerekir. Devlet, öncelikle yaşam hakkına yönelen tehdit ve risklere karşı caydırıcı ve koruyucu yasal düzenlemeler yapmalı ve bununla da yetinmeyerek gerekli idari tedbirleri almalıdır. Bu ödev bireyin yaşamını her türlü tehlike, tehdit ve şiddetten koruma yükümlülüğünü içerir (Serpil Kerimoğlu ve diğerleri, § 51). Bu kapsamda anılan yasal ve idari tedbirler, yaşam hakkına yönelik ihlalleri önlemeyi sağlayacak nitelikte olmalıdır. Bu yükümlülük, yaşam hakkının tehlikeye girebileceği her durum için geçerlidir (Serpil Kerimoğlu ve diğerleri, § 52).
Deprem gibi önlenemez doğal afetlerin meydana gelmesi konusunda devletlerin yaşamı korumaya yönelik yükümlülüğü, felaketin zararlarının en aza indirilmesi konusunda bilimsel olarak alınması olanaklı tedbirlerin mali olanaklar çerçevesinde alınmasına ilişkindir. İmar planı uygulamaları ve arazi düzenlemeleri konusunda devletin sahip olduğu yetkilerin bu bağlamda kritik bir öneme sahip olduğu vurgulanmalıdır.
Kararlarda açıklandığı üzere deprem riskine karşı tedbirlerin alınmaması idarinin sorumluğunu doğurmaktadır.
İdarenin deprem sonrasında da sorumluluğu devam etmektedir. Afetlere İlişkin Acil Yardım Teşkilatı ve Planlama Esaslarına Dair Yönetmelik:
Madde 1: “Bu Yönetmeliğin amacı, Devletin tüm güç ve kaynaklarını afetten önce planlayarak, afetin meydana gelmesi halinde Devlet güçlerinin afet bölgesine en hızlı bir şekilde ulaşması ile afetzede vatandaşlara en etkin ilk ve acil yardım yapılmasını sağlamak için acil yardım teşkilatlarının kuruluş ve görevlerini düzenlemektir.”. Madde 2: “Bu Yönetmelik, acil yardım hizmetlerini yürütmekle görevli, vali ve kaymakamlar, bakanlık, bağlı ve ilgili kuruluşlar, diğer kamu kurum ve kuruluşlar ile askeri birlikler ve Kızılay’ın afetten önce yapmaları gerekli acil yardım planlarının ve afet sırasında yapacakları acil yardım hizmet ve faaliyetlerinin gerektirdiği görevleri, iş birliğini, koordinasyonu ve karşılıklı yardımlaşma esaslarını kapsar.”. Madde 4: “Vali ve kaymakamlar, görevli bakanlık, kurum ve kuruluşlar ile askeri birlikler, ilgili mevzuat ve bu Yönetmelik gereğince düzenlenecek acil yardım planları ve acil yardımla ilgili yönergelerle kendilerine verilen görevleri yerine getirmekten ayrı ayrı sorumludurlar. Afetin meydana gelmesinden itibaren, alınması gereken her türlü acil tedbirlerin alınmasından ve acil yardımların bir emir beklemeden yapılmasından afetin meydana geldiği yerin mülki amiri sorumludur.”
7269 Sayılı Kanun Madde 4:
“İçişleri, İmar ve İskan, Bayındırlık, Sağlık ve Sosyal Yardım ve Tarım Bakanlıklarınca acil yardım teşkilatı ve programları hakkında genel esasları kapsayan bir yönetmelik yapılır. Bu yönetmelik esasları dairesinde afetin meydana gelmesinden sonra yapılacak kurtarma, yaralıları tedavi, barındırma, ölüleri gömme, yangınları söndürme, yıkıntıları temizleme ve felaketzedeleri iaşe gibi hususlarda uygulanmak üzere görev ve görevlileri tayin, toplanma yerlerini tespit eden bir program valiliklerce düzenlenir ve gereken vasıtalar hazırlanarak muhafaza olunur.
Ancak 7126 sayılı Sivil Müdafaa Kanununa göre teşkilat kurulan yerlerde acil kurtarma ve yardım işleri, yukarda belirtilen komite ile sözü geçen sivil savunma teşkilatı tarafından müştereken yürütülür. İlçe, bucak ve köylerde tafsilâtlı çalışma muhtıraları ve uygulama programları tasdikli il muhtıra ve programlarındaki esaslar dairesinde ilçelerde kaymakamlar, bucak ve köylerde bucak müdürleri tarafından düzenlenir; il kurtarma ve yardım komitesinin incelemesinden sonra valilerin onayı ile kesinleşir.”
Sonuç
Devlet (idare) kişilerin yaşam ve mülkiyet hakkını koruma yükümlülüğü altındadır. Türkiye’de gelinen noktada depremin artık her durumda mücbir sebep olarak kabul edilmesi mümkün değildir. Bugüne kadar yaşanmış/yaşanan şiddetti çok büyük depremler gerekli özenle değerlendirilmelidir ve benzer zararların yaşanmasının engellenmesi için tedbirlerin alınması gereklidir. Bu anlamda deprem ile ilgili araştırmalar ve çalışmalar devam etmeli, depreme dayanıklı binalar inşa edilmeli ve binalar depreme göre tasarlanmalıdır. Hasarlı ve dayanıksız binaların bir an evvel yıkılması zorunludur. Özellikle belediyelerin diri fay hatları üzerine yapı kurulmasına izin vermemesi gerekir. Deprem ve depremin olası zararları hakkında yeterince eğitimler düzenlenmeli, sıklıkla imar iyileştirilmesine gidilmelidir. Devletin/idarenin bu yükümlükleri yerine getirmemesi durumunda kusursuz sorumluk değil aksine hizmet kusurundan dolayı sorumluluğu yoluna gidilebilecektir.
Stj. Av. Neval Aydoğdu
1 – Ocak 2019 da yürürlüğe giren AFAD Türkiye Deprem Tehlike Haritası Hakkında Açıklamalar
https://deprem.afad.gov.tr/deprem-tehlike-haritasi
2 – 29.06.2007 tarih, E. 2005/1353 sayılı, K. 2007/6248 sayılı Danıştay kararı
3 – Anayasa Mahkemesinin 19/2/2019 tarihli ve 2015/4686 sayılı kararı (bireysel başvuru)
4 – Adil Bucaktepe, Depremden Dolayi Idarenin Sorumluluğu, Dicle Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, Cilt: 17-18, Sayı: 26-27-28-29, Yıl: 2012-2013