Maden hukuku, madencilik faaliyetleriyle ilgili mevzuat ve düzenlemeleri içeren bir hukuk dalıdır. Madencilik faaliyetinin, diğer sektörlere nazaran kendine özgü özellikleri ve prensipleri bulunmaktadır. Bu prensip ve özelliklerinden en önemlisi; madenlerin bulundukları yerde işletilmesi ve sürdürülebilir kalkınma ilkelerinin gözetilmesi gerektiğidir. Bununla birlikte, madencilik faaliyetlerinin büyük yatırım ve ileri teknoloji gerektirmesi, ağır ve tehlikeli işler kapsamında olması da yüksek risk içerdiğinin göstergesidir. Madencilik faaliyeti gerçekleştiğinde elde edilecek fayda ile ormanların zarar görmesi veya yok olması sonucunda ortaya çıkan muhtemel kaybın muhakemesi, izin ve denetim sürecinin tepe noktasıdır.
Maden ruhsatları, maden hukunun somutlaştığı belgeler olarak kabul edilir. Devlet ile kurulan ruhsat ilişkisi ruhsat sahibine sadece hak değil, bu hakka karşılık gelen yükümlülükler de yükler. Örneğin, madencilik faaliyetlerinin çevre ve insan sağlığı üzerindeki muhtemel olumsuz etkileri dikkate alınmak suretiyle Maden Kanunu madenlerin terkinini özel usullere tabi tutmuştur.
3213 sayılı Maden Kanununun “Madencilik Faaliyetlerinde İzinler” başlıklı 7. maddesinin 4. fıkrasında; “Devlet ormanları içinde yapılacak maden arama ve işletme faaliyetleri ile bu faaliyetler için zorunlu ve ruhsat süresine bağlı olarak yapılan geçici tesislere 31/8/1956 tarihli ve 6831 sayılı Orman Kanunu hükümlerine göre izin verilir.” şeklinde ifade edilerek madencilik faaliyetlerinin yapılmasına ilişkin izinler Orman Kanununa dayandırılmıştır.
Madencilik faaliyetlerinin orman sahalarında yürütülmesine ilişkin olarak, 6831 Sayılı Orman Kanunun 16. maddesi ve Orman Kanununun 16. maddesinin Uygulama Yönetmeliği madencilik faaliyetlerine ilişkin düzenlemelerdir. 6831 sayılı Orman Kanun’unun 16. maddesinde; ‘‘Devlet ormanları içinde maden aranması ve işletilmesi ile madencilik faaliyeti için zorunlu; tesis, yol, enerji, su, haberleşme ve altyapı tesislerine, fon bedelleri hariç, bedeli alınarak Tarım ve Orman Bakanlığınca izin verilir.’’ şeklinde yer almaktadır. Yani, orman sahalarında madencilik faaliyetinde bulunulabilmesi için Orman Kanununun 16. maddesinin Uygulama Yönetmeliği kapsamında Tarım ve Orman Bakanlığından izin alınmasının gerektiği ve anılan Bakanlığın izin verme hususunda takdir yetkisi bulunduğu; ancak, Bakanlığın, izin verme hususundaki takdir yetkisini kamu yararı, işin niteliği, ormanların korunması ve bu sahalara dair ihtiyaç gibi kıstaslar açısından değerlendirerek kullanacağı, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulunun 2021/2101 E. 2022/796 K. sayılı kararında da ifade edilmektedir. Bununla birlikte yine Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu tarafından ‘‘Anayasa’nın 169. maddesinde, ormanların ülke yönünden taşıdığı büyük önem gözetilerek, korunmaları ve geliştirilmeleri konusunda ayrıntılı düzenlemelere yer verildiği, bu özel ve ayrıntılı düzenlemenin ülkemizde orman örtüsünün sürekli yok edilmesi gerçeğinden kaynaklandığı; Anayasa’nın 169. maddesinin 3. fıkrasında yer alan “Ormanlara zarar verebilecek hiçbir faaliyet ve eyleme müsaade edilemez.” hükmü uyarınca her olayda, ormanlık alanda verilen izne konu edilen kamu yararı ile ormanın muhafazasındaki kamu yararının karşılaştırılmasının zorunlu olduğu,” kararlarında yer almaktadır. Kamu yararı, temelde kişiye ilişkin değil, kişilerin bir arada yaşayarak oluşturdukları toplumun varlığını sürdürmesine ilişkin bir çıkardır. Aynı zamanda kamu yararı, idarenin takdir yetkisini kullanarak işlem tesis ettiği ve yetkili makama seçim hakkı tanıyan belirsiz kavramlardandır. En önemli özelliği ise değişken olmasıdır. İdari Dava Daireler Kurulu tarafından verilen kararda da kamu yararının değişken olduğu ve yarıştığı görülmektedir.
İdarenin orman sahalarında vereceği madencilik faaliyeti izinlerinde, ülkemizin maddi refahı ve kalkınması için ciddi önem arz eden maden faaliyetleri ile izin istenen sahadaki verimli devlet ormanlarının korunması arasındaki dengeyi sağlamalıdır. İdarenin bu dengenin sağlanması konusunda takdir yetkisi bulunsa dahi bu yetki mutlak olmayıp hukuka ve mevzuata uygun olarak kullanıp kullanmadığının yargısal denetime tabi olduğu açıktır. Bu dengenin sağlanması için madencilik faaliyetlerinin izin süreçlerinde detaylı projeler hazırlanmakta ve birçok kamu kurumundan görüş ve olur yazıları alınmaktadır. 25.11.2014 tarih ve 29186 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Çevresel Etki Değerlendirmesi Yönetmeliği kapsamında Çevresel Etki Değerlendirmesi (ÇED) Raporu alınmakta, Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü, Doğa Koruma ve Milli Parklar Genel Müdürlüğü ve Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüklerinden olur yazıları alınmaktadır. İdare tarafından ilgili olurlar alındıktan sonra, bu yazılar da projeye eklenerek proje sunulmaktadır.
Ruhsatını almış müteşebbis, bu süreçleri yürütürken ilgili idari birimler nezdinde oluşturulan teknik heyetlerin onayından geçmektedir. Mevzuat yönüyle ve teknik açıdan iznin verilmesinde bir hukuka aykırılık bulunmamasına rağmen, uygulamada idare yönünden son aşamada soyut gerekçeler ile takdiri bir ret kullanımına gidildiği görülmektedir. Ancak idarenin bu yönde tesis ettiği işlemlerin hukuk devleti ve idare hukukuna hakim ilkeler ile bağdaşmadığı tartışmasızdır.
Hukuk devletinin temel ilkelerinden biri “hukuk güvenliği” ilkesidir. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Hukuk devletinde kanun metinlerinin ilgili kişilerin mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini makul bir düzeyde öngörmelerini mümkün kılacak şekilde düzenlenmesi gerekmektedir. “Belirlilik” ilkesine göre ise yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir tereddüde ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir.
Yine Anayasa’nın 5.maddesi ile kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak; kişinin temel hak ve hürriyetlerini, sosyal hukuk devleti ve adalet ilkeleriyle bağdaşmayacak surette sınırlayan siyasal, ekonomik ve sosyal engelleri kaldırmaya, insanın maddi ve manevi varlığının gelişmesi için gerekli şartları hazırlamaya çalışmak devlete yüklenmiş bir sorumluluktur.
Madenlerin aranması, bulunması görünür rezervinin geliştirilmesi ve işletilmesi Maden Kanunu’nda bir hak olarak düzenlenmiştir. Bu kapsamda, Anayasa ve kanunlar ile kendisine tanınan bir hakkını kullanan müteşebbisin üzerine düşen bütün sorumluluklarını yerine getirmesine rağmen idare tarafından soyut ve gerçek durumu yansıtmayan ifadeler ile madencilik faaliyeti taleplerinin reddedilmesi hukuk güvenliğinin sağlanamsına hizmet etmediği gibi Anayasa’nın 5. maddesi ile devlete yüklenen sorumluluğun amacına da hizmet etmemektedir.
İdare takdir yetkisini veriliş amacına uygun olarak ve belirlenen sınırlar içerisinde kullanmalıdır. Aksi durum takdir yetkisinin kötüye kullanması anlamına geleceğinden idari yargı organları, idarenin takdir yetkisine dayanarak tesis ettiği işlemleri, keyfiliği önlemek ve kişilerin haklarını korumak amacıyla denetler. (AKYILMAZ, Bahtiyar vd., Türk İdari Yargılama Hukuku sf. 173)
Nitekim yasa koyucunun da idareye takdir yetkisi verirken bunun sınırları çizmesi gerektiği Anayasa Mahkemesi tarafından ifade edilmektedir. “Yasa ile yetkilendirme, Anayasa’nın öngördüğü biçimde yasa ile düzenleme anlamına gelmez. İdareye keyfi uygulamalara yol açabilecek çok geniş takdir yetkisi verilmesi Anayasa’nın 7. maddesine aykırılık oluşturur.” (Anayasa Mahkemesi 13/09/2000 Tarih, 2000/14 E., 2000/21 K.)
İdarenin takdir yetkisinin işin niteliği, ormanları korunması, bu sahalara olan ihtiyaç ve kamu yararı gözetilerek kullanılması gerektiği konusunda şüphe bulunmamaktadır. Ancak işletme ruhsatını alan, her türlü teknik ve hukuki incelemeden geçerek bütün kurum ve kuruluşlardan olur yazıları alan şirketlere, nihai olarak red kararı verilmesinde bu dengenin korunduğundan bahsedilmesi mümkün değildir. İdare tarafından madencilik taleplerine ilişkin verilen ret kararlarında idarenin takdir yetkisinin amacını aşarak kullanıldığı ve Anayasa ve kanunlar ile güvence altına alınan maden hakkına müdahale teşkil ettiğini söylemek mümkündür.
Av. İbrahim TOPCU
Andis Hukuk Ve Danışmanlık Enerji Hukuku Birim Koordinatörü